从历史的终结走向新的历史 |【民主理论】专题

编者按

在当今日益复杂多变的世界中，中西协商民主均展现出对系统化发展的深刻理解和坚定追求。尽管各自采用不同的话语体系和实现路径，但两者都强调协商民主与选举民主的相互融合，以及协商民主对政治系统的适应和贡献。中国协商民主体系以党的领导为核心，通过内嵌式发展模式，有效整合社会资源，推动民主治理的深入发展。而西方协商系统的时空结构形式，则为我们提供了丰富的实践经验和理论启示，有助于我们进一步完善和优化协商民主体系。作为新时代的公民，我们需要以开放的心态和创新的思维，不断推动协商民主制度化、系统化发展，为实现更加公正、高效的民主治理贡献智慧与力量。

从历史的终结走向新的历史

（原标题为：《西方协商系统与中国协商民主体系：系统分析框架下的比较及启示》，现标题为编者所拟）

作者：

程香丽，曲阜师范大学政治与公共管理学院

引文格式（GB-2015）：

程香丽.西方协商系统与中国协商民主体系:系统分析框架下的比较及启示[J].比较政治学研究,2023,(01):125-150.

内容提要

2012年后中西协商民主出现了相似的发展方向，即系统方向。由于西方协商系统与中国协商民主体系使用了不同的话语体系，所以，以系统的内涵和特点为统一的分析框架对两者作比较分析。比较结果表明，两者都重视分工、时空联系和系统功能，都是协商民主和选举民主相结合的产物，都体现了协商民主对所在政治系统的适应；但是分工的对象不同，时空联系所处的系统层次不同，并且在系统功能上有明示和暗含之分，在结合动因上有被动妥协和主动建构之分，在适应方式上有理论调适和顶层设计之分。相似之处揭示的一般规律是，协商民主应尽可能适应所在政治系统，充分利用既有政治制度和存量资源。因此，中国协商民主体系在党的领导下主动选择内嵌式发展模式展现了中国智慧。相异之处使得西方协商系统的时空结构形式对中国协商民主体系具有借鉴意义，有助于各子系统构建环节完整的议事协商闭环，并做好衔接配合，进而促进协商民主的制度化和系统化。

关键词

协商系统；协商民主体系；系统分析框架

协商民主是人类社会政治文明发展之树结出的硕果，不仅使中国拓宽了实现人民民主的渠道和途径，凸显了发展社会主义民主政治的独特优势和制度自信，还使陷入竞争性选举和票决民主困境的西方自由民主得以弥补缺陷和不足。2012年后，中西协商民主出现了相似的发展方向，即系统方向。西方协商民主的系统转向以2012年学界出版《协商系统（deliberative systems）：大规模的协商民主》一书为标志，中国协商民主的系统转向以2013年党的十八届三中全会作出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系（consultative democracy systems）”的战略部署为标志。中西协商民主系统转向至今已近10年，各自在理论和实践上都有不少进展，初步具备了比较分析的基础。

目前，国内学者金安平、陈家刚、张毅、罗维、孙德海、郭红军、李传兵等人已从内涵外延、前提条件、理论基础、文化土壤、生成路径、实践形态、政治定位与功能等方面对中西协商民主的差异作了充分的比较研究。由于中西协商民主在系统转向之后仍会存在这些差异，所以本文将着重点放在分析西方协商系统和中国协商民主体系的相似之处上，从相似之处入手，更深入地比较两者的似与异。由于两者在系统发展方向上最相似，本文将以此入手，作比较分析。

西方协商系统从理论层面来看是指包含了协商理想和最佳实践路径的规范性理论，从经验层面来看是指由多样场所和多元行动者等要素构成的，具有一定的时空结构，能够发挥协商、民主和决策功能的复杂整体。中国协商民主体系从理论层面来看是指学术界的理论和党的顶层设计的复合体；从经验层面来看是指由协商的主体、客体、渠道、方式、过程等要素构成的制度体系。由于两者使用的话语体系不同，所以，如要作比较分析，首先需要置于统一的分析框架下。系统（systems）是“由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体，其内涵和特点可以为中西协商民主的系统方向的比较提供统一的分析框架。本文将在此分析框架下作比较分析。

一、西方协商系统：协商民主系统的要素、结构和功能

西方协商民主在系统转向之前经历了近二十年的理论探讨时期和十多年的制度化建设时期。公民协商论坛尤其是通过科学抽样产生的微型公众是协商民主的制度化身，最能近似地实现协商民主的规范性理想，它在协商民主人士的推动下，在世界范围内得到了广泛的实验实践和经验研究。这种理论和实践层面的共同发展使得西方协商民主在系统转向时已达到了“成熟”。不过，这种“成熟”是在人为打造的公民协商论坛中实现的，带来了包容性欠缺、协商与决策断裂、合法性有限、解放性不足等问题。西方协商系统是来化解这些问题的，它主要关注在公民协商论坛之外还可以在哪里协商，除协商公民之外还有哪些协商行动者，不同场所、不同行动者的协商如何基于各自的功能优势联结成为一个功能齐全的有机整体。从系统分析框架来看，这些问题其实涉及到协商民主系统的要素、结构和功能问题。

（一）协商民主系统的要素：多样场所和多元行动者

西方协商系统引入了系统思维、分工理念和功能主义观念，这使得“在哪里协商”“谁来协商”或“谁对协商系统有用”的问题有了更多的答案。西方协商系统理论家为突出协商系统的包容性，着力证成一些通常被排斥在协商民主视野之外的场所和行动者的协商性或对协商系统的用处，例如，家庭私人领域、司法机关、行政机关等场所；行政官僚、利益集团、社会运动、新闻媒体等行动者。迄今为止，由协商系统理论家证成的场所和行动者如表1所示。不过，由于它们都难以独自发挥协商、民主和决策功能，还需要基于各自的功能优势联结成为一个功能齐全的有机整体。从系统分析框架来看，这些场所和行动者都是协商民主系统的要素。

（二）协商民主系统的结构：多样场所和多元行动者的联结

尽管具有协商性或对协商系统有用的场所和行动者很多，但还需要它们基于各自的功能优势联结成为一个功能齐全的有机整体。西方协商系统理论家探讨了将多样场所和多元行动者联结成为一个功能齐全的有机整体的结构形式问题。

1.空间结构形式：多样场所的衔接

哈贝马斯的“双轨制协商政治”最早勾勒了协商系统的民主协商场所和正式决策场所相衔接的空间结构形式，即“协商系统＝公共领域＋国家机构＋选举和投票”。在此基础上，亨德里克斯和德雷泽克提出了更抽象的空间结构形式，即“协商系统＝宏观话语领域＋微观话语领域＋混合话语领域”和“协商系统＝公共空间＋授权空间＋传播机制和问责机制”；迈克亦·尼博提出了更具象的空间结抅形式，如图1所示。尼博认为，一个完整的协商民主理论必须整合协商系统的所有场所、机构、机制等内部协商、私下讨论、非正式社交网络、公民组织、利益集团、政党、国家机构、媒体、微型公众、投票：和选举，这使得如此构建的协商系统除了几个明显的例外（如内部协商、微型公众等），几乎与一个民主国家的政治系统无异。

2.时序结构形式：多元行动者的组合

古丁和帕金森分别基于代议制民主和决策过程描绘了多元行动者相组合的时序结构形式。古丁认为，在代议制民主运行的不同阶段可由不同的行动者实现不同的协商理想，如表2所示，如此，便可以通过一个系统整体来实现所有的协商理想。帕金森认为，在决策过程的不同阶段，可让不同的行动者各显其能，如表3所示，如此，便可以通过一个系统整体来实现合法协商民主的所有原则广泛参与、审慎协商、合法决策、有效落实、有力监督。

（三）协商民主系统的功能：协商、民主和决策

西方协商系统是一个包含了协商理想和最佳实践路径的规范性理论，在引入功能主义观念后，协商理想的实现就体现在系统的功能作用的发挥上。由于协商系统将协商民主的合法性由“某种程度上取决于使公民及其代表更加知情的协商质量”修订为“取决于协商性、民主性、决策性和现实可行性之间的平衡”，所以通常认为一个协商系统最起码应发挥协商、民主和决策大功能。

1.协商功能

在对协商功能的理解上，存在两种观点，一种是以曼斯布里奇等人为代表的最低标准的认知功能观点，它认为协商最起码应该能够增进对有关事实和见解的认识和了解程度—种是以德雷泽克为代表的最高标准的“真正协商”（genuine deliberation）观点，它认为必须同时具备非强制性、个人的特定主张与更具一般性的主张相关联、互惠性三个条件才是“真正协商”。在这两种观点的适用上，首先，一个协商系统必须能够发挥认知功能，这是它能够持续存在的必要条件；其次，根据系统的分工理念，在一个协商系统中不必所有的场所和行动者都是“真正协商”，但是必须要有场所和行动者是“真正协商”。

2.民主功能

指协商过程的平等参与、充分开放和包容。曼斯布里奇等人认为，在切实可行的平等基础上纳入多重和多元的声音、利益、关切和主张，是使协商过程更民主的核心要素。谁来参加协商，影响着协商的范围和内容。对于被排除在外的人，协商不会产生民主合法性。简言之，一个运转良好的民主协商系统，如果没有可被所有公民（包括被排除在外的公民）合理接受的强有力的理由，就不能系统性地将任何公民从这一过程中排除出去。从正面来说，还应积极创造平等参与的机会，促进协商系统的包容性。

3.决策功能

指协商系统具有决策性，能够对集体决定或社会结果产生影响。这是一个在早期的协商民主理论中存在争议的问题。帕金森和汤普森认为，协商民主如要配得上“民主”这个标签，就必须有直接的政治和政策后果，并有资源和执行的支持。古丁和德雷泽克以及尼迈耶认为，结果重要性有很多种形式，并不是所有的协商都涉及实际政策的制定。贝奇泰格和帕金森认为，“其实分歧比表面上看起来要少，因为这些主张处在不同的分析层面上。如果说一个协商系统必须具有直接决策性，同时又认为其中的某些个别时刻不一定具有决策性，这并不矛盾”。这是一种典型的系统观点，即一个协商系统必须具有决策性，但基于分工不必要求每个协商场所和协商时刻都具有决策性。

二、中国协商民主体系：协商民主系统的子系统及其制度化和系统化

中国协商民主在系统转向之前经历了50多年的“自在存在”的协商实践期和10多年的“自为存在”的本土协商民主形成时期。2012年，以协商民主写入党的十八大报告为标志，中国人民民主实现了协商转向。2013年，以党的十八届三中全会作出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”的战略部署为标志，中国协商民主出现了系统转向。由于两次转向几乎没有时间间隔，是在本土协商民主实践的制度化水平还比较低，本土协商民主理论和经验研究还不够完善的起步期出现系统转向的，所以中国协商民主在系统转向之后面临着制度化和系统化的双重任务。

中国共产党是中国各项事业的领导核心，亦是中国协商民主体系建设的领导核心，它通过顶层设计将协商民主体系建设任务在党政企事群各方力量之间作了分工，明确了由各主体责任者分工负责的协商渠道。所以，虽然中国协商民主体系是由协商主体、协商客体、协商渠道、协商方式、协商过程等要素构成的制度体系，但它主要关注作为重要抓手的协商渠道，协商民主的制度化和系统化都是围绕着各协商渠道进行的。鉴于中国的“协商渠道”概念与西方的“协商场所”概念颇为相似，具有可比较性，因此，本文在系统框架下分析中国协商民主体系时侧重分析其协商渠道。从协商渠道的视角来看，经验层面的协商民主体系是一个由各协商渠道构成的广泛多层、程序合理、环节完整的制度体系。通过系统分析框架下的比较可以发现，各协商渠其实是协商民主系统的子系统。

（一）协商民主系统的子系统：各协商渠道

中国的“协商渠道”概念与西方的“协商场所”概念颇为相似，例如，“人大／议会协商”“政府协商”“社会组织／公民组织协商”“基层协商”等，但是两者的内涵却有很大差异。西方的“协商场所”是一个“在哪里协商”的有界空间的概念，例如，议会协商是议员在议会中的协商，政府协商是总统、州长、市长等首席执行官及其政治任命成员在政府中的协商。由于有界空间设定了参与者的范围和空间的功能，若干协商空间和行动者必须联结在一起才能构成一个功能齐全的协商民主“系统”。

中国的“协商渠道”是一个由各主体责任者分工负责的议题性协商民主系统的概念，具体而言，由党、人大、政府、政协、人民团体、基层自治组织、企事业单位、社会组织作为主体责任者，分别负责各自职责范围内议题的协商工作（如表4所示），即牵头发起、（委托）组织协商活动，汇集整理、传递或吸纳协商意见，构建“程序合理、环节完整”的议事协商闭环。如此，就形成了由主体责任者分工负责的，基于议题提出、商议、决策和落实的议事协商闭环的议题性协商民主系统。协商议题不同，在议事协商过程中所处的阶段不同，协商场所和行动者也会不同。因此，对一个协商民主系统而言，“协商渠道”是介于微观“要素”和宏观“系统”之间的中观“子系统”。

七条协商渠道即是中国协商民主体系的七个子系统，这些子系统具有如下特点：第一，主体责任者的能动性赋予各子系统一定的能动。第二，协商议题和协商参与者的重叠性使得各子系统具有一定的交叉性。第三，主体责任者牵头发起协商活动，并使其形成一个议事协商闭环的责任感使得各子系统具有逻辑闭环趋向。从系统的概念来看，各子系统也正是基于这种逻辑闭环趋向而被称为议题性协商民主系统的。当然，由于政协、人民团体和社会组织等并不是官方决策者，在使这种逻辑闭环趋向成为现实上确有难度，所以，还需要与官方决策者及其子系统做好衔接配合。

（二）子系统的制度化：构建环节完整的议事协商闭环

由于各子系统具有一定的能动性和逻辑闭环趋向，可以有效地承接中国协商民主出现系统转向之后的制度化和系统化的双重任务，所以，它们成为中国协商民主体系建设的重要抓手，协商民主的制度化也主要是通过各子系统的制度化来推进的。从目前党中央发布的关于政协协商、基层协商和政党协商的实施意见？来看，子系统的制度化主要是围绕着“议什么（协商内容）谁来议（协商主体）怎么议（协商形式和协商程序）议的效力（协商成效）”的议事协商闭环进行的，如表５所示。

从各子系统的协商实践来看也是如此。人民政协是专门协商机构，这里以全国政协的双周座谈会为例。从2013年10月22日全国政协召开第一次双周协商座谈会算起，截至2022年5月30日，全国政协共召开139次双周协商座谈会。从双周座谈会的运行来看，构建了从“议什么”到“谁来议”和“怎么议”再到“议的效力”的议事协商闭环，如表６所示。

总之，环节完整的议事协商闭环既是党的十八届三中全会对协商民主“系统”内涵的界定，又是各子系统的逻辑闭环趋向的体现，还是协商民主制度化的线路。目前，基层协商中名目繁多的制度创新也都是围绕着构建环节完整的议事协商闭环进行的，例如，集、筛、晒、议、转、督的“六步”议事法、“44733”议事协商机制、四议两公开、一组两会、“１＋Ｎ＋Ｘ”协商委员会等。

（三）子系统的系统化：做好衔接配合

从实践来看，不同子系统在构建环节完整的议事协商闭环上面临着不同的困难。例如，官方主体责任者的子系统在“议什么”的议程设置环节可能会存在群众诉求把握不准确、回应不到位的问题，非官方和半官方主体责任者的子系统可能会存在协商成果难以转化为决策、难以落实的问题，这些困难单靠各子系统本身是无法解决的，还需要在各子系统的上层系统即协商民主体系中去寻求解决之道，这就提出了在各子系统的上层系统中实现子系统的系统化的问题。从目前党中央发布的关于政协协商、基层协商和政党协商的实施意见来看，已对各子系统的系统化问题作出了回应，这主要体现在各子系统“做好衔接配合”的话语和实践中，具体包括三种衔接形式：

第一，一个子系统的主体责任者参与其他子系统的协商活动。例如，《关于加强社会主义协商民主建设的意见》规定，在人大的法案起草协调和立法论证、听证、评估上，人大专门委员会、工作委员会应加强与政府有关部门的沟通协商；在政府作出的涉及特定群体利益公共决策上，政府应加强与相关人民团体、社会组织的沟通协商。这些规定为一个子系统的主体责任者参与其他子系统的协商活动提供了依据，例如，政府有关部门参与人大协商子系统的协商活动；人民团体、社会组织参与政府协商子系统的协商活动等。当一个子系统的主体责任者参与其他子系统的协商活动时，可以将本子系统的协商意见带入到其他子系统的协商活动中，促进更进一步的协商意见的产生。

第二，不同子系统的协商参与者在一定程度上重叠。例如，民主党派、无党派人士、工商联既是政党协商的参与者，又是政协协商的参与者，还是政府协商和人大协商的参与者；人大代表、政协委员既是人大协商和政府协商的参与者，又可以是基层协商的参与者。不同子系统的协商参与者在一定程度上的重叠，带来了信息、观点、专业知识、提案、建议等在不同子系统之间的流动，促进了不同子系统之间的衔接配合。

第三，非官方、半官方主体责任者的子系统与官方决策者有效衔接。这是最关键的衔接配合，如果这种衔接配合缺失，非官方、半官方主体责任者的子系统就不能形成一个环节完整的议事协商闭环，就会面临是否是一个真正的“子系统”的身份危机。目前是通过直接和间接两种方式做好衔接配合的。直接方式如人民政协与党政机关、基层自治组织与基层党政机关的直接衔接，间接方式如党委和政府密切其与人民政协的联系，人民政协密切其专门委员会和人民团体的联系，人民团体密切其与相关领域社会组织的联系，通过这样一条由非官方到半官方到官方的传输带实现社会组织与党委和政府的间接衔接。

三、中西协商民主系统：系统分析框架下的比较

在统一的系统分析框架下比较不同话语体系下的西方协商系统和中国协商民主体系，可以更深入、更具体地分析其中的相似和相异之处，如表７所示。

（一）中西协商民主系统：基于系统内涵的比较

从系统内涵即分工、联系和功能的角度进行比较，可以发现中西协商民主系统有如下相似和不同之处：

1.都重视分工，但分工对象不同，系统层次也不同

中西协商民主系统都重视分工，但是西方协商系统是在各具功能优势的多样场所和多元行动者之间进行分工，在这种分工下单个场所和行动者难以独自发挥协商、民主和决策功能，必须与其他场所和行动者联结起来才能形成一个功能齐全的有机整体，所以它们是协商民主系统的要素。中国协商民主体系是在各协商渠道之间进行分工，更具体而言，是基于各主体责任者职责范围内的协商议题的分工。由于各主体责任者负责推动协商活动历经议题提出、商议、决策和落实的全过程，所以各协商渠道其实是由主体责任者分工负责的议题性协商民主系统，是协商民主系统的子系统。这种分工对象的不同使得西方协商系统是个一层的系统，中国协商民主体系是一个两层的系统。

2.都重视时空联系，但时空联系所处的系统层次不同

如前所述，西方协商系统非常重视多样场所和多元行动者之间的时空联系，提出了诸多理论模型。其实中国协商民主体系也很重视各子系统的时空联系，各子系统的制度化是在各子系统的议事协商诸环节之间建立起时序联系，而各子系统的系统化是在各子系统之间建立起空间联系。因此，中西协商民主系统都重视时空联系。不过，由于西方协商系统是个一层系统的概念，时空联系都处在同一层系统中；而中国协商民主体系是个两层系统的概念，时空联系处在不同层次的系统之中时序联系是在下层系统即协商民主体系的子系统之中，空间联系是在上层系统即协商民主体系之中。

3.都重视协商、民主和决策功能，但有明示和暗含之分

西方协商系统引入功能主义观念，将对协商理想的追求转化为对协商、民主和决策功能的追求。由于“功能”在逻辑上具有优先性，是“要素”和“结构”的意义和价值所在，是判定一个协商系统是否存在的关键，所以，西方协商系统尤其重视“功能”，有诸多的理论探讨。中国协商民主体系由于制度化的任务还比较艰巨，所以非常重视由各主体责任者分工负责，推动其子系统构建环节完整的议事协商闭环。这其实也体现了对“功能”的重视，因为推动构建环节完整的议事协商闭环就是推动在“议什么”的议程设置环节发挥民主功能，在“怎么议”的方案讨论环节发挥协商功能，在“议的效力”的决策环节发挥决策功能。不过，这种重视隐在了构建环节完整的议事协商闭环的话语和实践中。

（二）中西协商民主系统：基于系统特点的比较

从系统特点即整体性和环境适应性的角度进行比较，可以发现中西协商民主系统有如下相似和不同之处：

1.都是协商民主与选举民主相结合的产物，但在结合动因上有被动妥协和主动建构之分

就西方协商系统而言，从其要素（场所和行动者）来看，在公民协商论坛及其协商公民之外，还包括社会领域和国家机构的诸多场所和行动者；从其结构和功能来看，只有公民协商论坛、社会领域和国家机构以一定的结构形式联结为一个有机整体，并且能够发挥协商、民主和决策功能时才是一个协商系统。因此，协商系统必定是协商民主与既有政治制度，尤其是竞争性选举民主相结合的产物。就中国协商民主体系而言，各子系统的主体责任者是既有政治制度的组成部分，协商民主体系建设的线路埋在了既有政治制度框架中，因此亦是协商民主与既有政治制度相结合的产物。但是有所不同的是，西方协商系统是协商民主向竞争性选举民主的被动妥协，中国协商民主体系是基于协商民主和选举民主的共生关系的主动建构。

西方协商民主是在批判西方选举民主的基础上兴起的，它在发展之初尤其强调与选举民主的“竞争”“聚合”不同的“协商”“共识”特性，当时协商民主的合法性观念就是“某种程度上取决于使公民及其代表更加知情的协商质量”。所以，协商民主在出现系统转向之前尤其重视协商质量，倾向于在一个远离竞争性选举政治的“避风港”（公民协商论坛）中试验和实践协商民主。然而，“避风港”里培育的协商民主虽然制度化、规范化和程序化程度很高，但包容性欠缺、与大众政治脱节、协商与决策断裂、合法性有限、解放性不足等一系列问题也随之凸显出来，严重影响协商民主的合法性。这些问题在协商民主自身的框架内很难解决，甚至是无解的，所以西方协商民主在“协商质量”和“大众广泛参与”“公共决策影响力”之间面临着艰难的选择。在这种困境下，西方协商民主向竞争性选举民主妥协，它承认如果不在其制度框架内发展协商民主，就只能是协商民主的“独角戏”，既缺乏选举授权和大众参与意义上的民主合法性，又难以对现实政治中的公共决策产生实质性影响。西方协商系统是这种被动妥协的产物。

中国协商民主和中国选举民主是共生关系。新中国的人民代表大会制度是由具有临时宪法地位的《中国人民政治协商会议共同纲领》确立的。党中央领导讲话和政府官方文件也一直在肯定并强调这种共生关系，如“选举和协商是中国社会主义民主的两种重要形式”、“选举民主与协商民主相结合拓展了社会主义民主的深度和广度”等论断所示。基于这种共生关系，党中央通过顶层设计主动建构协商民主和选举民主的有机结合体中国协商民主体系。具体而言，沿着党、人大、政府、政协、人民团体、基层自治组织、企事业单位、社会组织等既有渠道，在选举民主制度框架内铺设协商民主体系建设的线路，并以协商民主的“鲶鱼效应”激活选举民主的“一池春水”。

2.都体现了协商民主对所在政治系统的适应，但在适应方式上有理论调适和顶层设计之分

中西协商民主系统是各自的协商民主和选举民主相结合的产物，体现了协商民主对自身所在政治系统的适应。不过，由于西方协商系统是一个包含了协商理想和最佳实践路径的规范性理论，中国协商民主体系是在党的统一领导下实务界的实践、学术界的理论和党的顶层设计有效互动的产物，所以西方协商系统主要是通过理论调适，中国协商民主体系主要是通过党的顶层设计来实现这种适应的。

就西方协商系统而言，是通过三个方面的理论调适来实现这种适应的：首先，它将协商民主的规范理想由“经典核心”协商理想修订为连续谱式协商理想，如此，协商可以发生在一系列从正式（代表大会、公共集会）到非正式（公共领域、日常政治谈话）的场所。其次，它将最佳实践路径由“一体式”的微观协商修订为“分布式”的系统协商，如此，公共领域以及活跃其中的政党、利益集团、活动家、社会运动、新闻媒体等行动者，国家机构以及活跃其中的政治代表、行政官僚、技术专家等行动者可以与公民协商论坛及其协商公民合力实现所有的协商理想。最后，它修订了协商民主的合法性观念，使得协商质量达到一定临界点后，就远不如民主性、决策性和现实可行性更加重要。通过理论调适，西方协商系统可以容纳从局部来看协商质量很低，甚至非协商、反协商，但从整体来看有积极作用的场所和行动者，因而可以适应以竞争性选举民主为核心的政治系统。

就中国协商民主体系而言，党中央基于协商民主和选举民主的共生关系，没有另起炉灶发展协商民主，而是通过顶层设计在既有政治制度框架内铺设协商民主体系建设的线路，也即是在党的统一领导下，由各级党委、人大、政府、政协、党派团体以及基层自治组织、企事业单位、社会组织分工负责，合力推进协商民主体系的建设。如此，协商民主以一种内嵌于政治系统之中的方式实现了对政治系统的适应。

四、中西协商民主系统：系统分析框架下比较的启示

通过系统分析框架下中西协商民主系统的比较，既可以总结提炼相似之处，探寻中西协商民主发展的一般规律；又可以辨明差异之处，一方面为世界范围内的协商民主发展贡献中国智慧，另一方面为中国协商民主体系建设提供借鉴。

（一）中国协商民主体系展现的中国智慧：党领导下的内嵌式发展模式

通过系统分析框架下中西协商民主系统的比较，可以发现中国协商民主体系在党的领导下主动选择了内嵌式发展模式。这种发展模式指的是政党、国家机构、政治组织、社会组织等通过政治改革和创新将协商民主的理念、技术和方法运用于自身运作之中，并通过制度化过程将其协商民主创新的具体做法常规化、长效化和稳定化，从而在既有政治制度之中建立起新的协商民主制度。它不是在既有政治制度之外另起炉灶，而是在既有政治制度框架内铺设协商民主体系建设的线路，在充分利用制度存量的基础上积极创造制度增量。具体而言，在党的统一领导和顶层设计的指导下，由各级党委、人大、政府、政协、党派团体以及基层自治组织、企事业单位、社会组织分工负责，围绕其职责范围内的议题构建具有逻辑闭环倾向的议题性协商民主系统，将协商民主建设内嵌于本组织的运作过程之中。

其实，西方协商系统也开始逐渐靠近这种发展模式。西方协商民主最初选择了在竞争性选举民主之外另起炉灶的发展模式，它以“协商”“共识”而非“竞争”“聚合”来宣示自身的合法性，并在一个远离党派竞争和大众政治的“避风港”中进行协商民主试验和实践。这种发展模式虽然使西方协商民主达到了成熟，但也存在缺乏大众广泛参与和公共决策影响力的缺陷，西方协商民主出现系统转向其实就是来调适这种发展模式的。它不再寻求在“避风港”中人为设计一种理想的协商模式（如微型公众），而是重视对竞争性选举民主的适应和改造审视既有的政治制度（如议会、法院、政府、政党、利益集团等）和政治实践（如罢工和抗议等），试图发挥、增加和最大化其协商潜力，或寻找它们有助于协商系统持续有效运行的方式。不过，由于协商民主建设在大多数西方国家缺乏一个坚强的领导核心，所以在利用既有政治制度和存量资源上困难重重，目前仍停留在协商系统理论家的理论构想阶段。

（二）西方协商系统具有的借鉴意义：时空结构形式

首先，空间结构形式对中国协商民主体系的各子系统做好衔接配合具有借鉴意义。西方协商系统对空间结构形式进行了较充分的理论探讨，其共性是将民主协商场所和正式决策场所通过衔接机制联结为个有机整体。借鉴这些空间结构形式可以绘制中国协商民主体系的空间结构图（如图３所示），更直观地分析各子系统的衔接关系。例如，党组织、人民政协、人民团体、社会组织等主体责任者可以在基层议题上集结，进而在基层推动多个子系统的协同发展。另外，还可以根据各子系统的主体责任者是否为决策者将其分为自治性协商、咨询性协商和决策性协商三类，由于咨询性协商在构建环节完整的议事协商闭环上有困难，所以在做好咨询性协商与决策性协商的衔接配合上，党组织、人民政协、新闻媒体、结构化的协商论坛等衔接机制可以发挥重要作用。

其次，时序结构形式对中国协商民主体系的各子系统构建环节完整的议事协商闭环具有借鉴意义。借鉴表３，可以构建一个基于决策过程，并根据不同阶段的不同任务需要，选择适当的协商形式，发挥适当的功能作用的议事协商闭环。在议程设置阶段，主要任务是提出需要采取集体行动的议题，所以在这一阶段应促进各式各样的非正式宏观协商，让形形色色的人们都有平等的发声权，发挥大众民主的功能。在方案讨论阶段，主要任务是为提上协商议事日程的议题寻找解决方案，并讨论各个备选方案的预期效果、风险程度、可行性、公平性、回应性等，所以这一阶段应发起和组织介于非正式和正式之间的混合协商，也即由多方代表参与的正式公共讨论活动，发挥审慎协商的功能。在正式决策阶段，主要任务是由法定机构按照法定程序作出具有法定约束力的权威决策，应通过正式的微观协商达成共识性的协商决议，或者通过票决作出正式决定，发挥权威决策的功能。在执行和评估阶段，主要任务是执行决策方案，监控执行效果，由此引发的协商活动开启了新一轮的协商和决策周期。这样从议程设定到方案讨论再到正式决策构成了一个环节完整的议事协商闭环，而决策方案的执行和评估则启动了新一轮的议事协商闭环。

五、结语

在统一的系统分析框染下对不闻话资体系下的西方协商系统和中国协商主体系作比较分析。从系统内涵即分工和联系的角度来看，中西协商民主系统都重视分工以及分工基础之上的时空联系。但是，分工的对象不同，西方协商系统是要素（协商场所和行动者）的分工，中国协商民主体系是子系统（协商渠道）的分工。这种分工对象的不同使得中西协商民主系统的层次也不同，西方是个一层的协商民主系统，中国是个两层的协商民主系统。而这又使得时空联系所处的系统层次也不同，西方协商系统的时空联系都处在同一层系统中，中国协商民主体系的时空联系则处在不同层次的系统中——时序联系是在下层系统即协商民主体系的子系统之中，空闾联系是在上层系统即协商民主体系之中。从系统内涵即功能的角度来看，都重视协商、民主和决策功能，但由于在西方功能是判定一个协商系统是资存在的关键所在，所以对此作出诸多的理论探讨，而在中国由于协商民主制度化的任务还比较艰巨，所以将其隐在了由各子系统构建环节完整的议事协商闭环的话语和实践中。

从系统特点即整体性和环境适应性的角度来看，中西协商民主系统都是协商民主与选举民主相结合的产物，都体现了协商民主对所在政治系统的适应，但从结合动因和适应方式来看，西方协商系统是西方协商民主向西方竞争性选举民主的被动妥协，主要是通过理论调适的方式来适应所在政治系统的；中国协商民主体系是基于中国协商民主和中国选举民主的共生关系的主动建构，主要是通过顶层设计的方式来适应所在政治系统的。

通过如上比较分析可以发现，中西协商民主系统揭示的一般规律是，协商民主应尽可能适应所在政治系统，充分利用既有政治制度和存量资源。就此而言，中国协商民主体系展现了中国智慧，在党的领导下主动选择内嵌式发展模式。西方协商民主在出现系统转向之后，也开始逐渐由“另起炉灶”的发展模式转向重视对竞争性选举民主的适应和改造，不过目前仍停禽在理论构想阶段。

通过如上比较分析还可以发现，西方协商系统和中国协商民主体系在对话上的困难很大程度上源于两者的系统层次不同，西方是个一层的协商民主系统，中国是个两层的协商民主系统。当然，这种系统层次的不同很大程度上源于中西协商民主在出现系统转向之后面临的任务不同，西方主要是协商民主系统化的任务，中国则是协商民主制度化和系统化的双重任务。不过，也正是由于系统层次的不同，西方协商系统的时空结构形式可为中国协商民主体系所借鉴，用来促进中国协商民主的制度化和系统化。

（因篇幅限制，参考文献从略）

〇 荐稿：冯佳鑫

〇 编辑：陈兰西

〇 审校：杨晔 大兰